APEC财长会议：中国率先出资500万美元投资基建

APEC速递
 
　　APEC 基建PPP的中国机会
 
　　10月22日，第21届亚太经合组织（APEC）财长会在北京闭幕。此次会议中“公私合作关系”（PPP），即公共基础设施项目的一种筹资模式成为高频词汇。
 
　　“基础设施投融资的议题大家讨论最为热烈，几乎占了将近一半的时间。”中国财政部长楼继伟在会后的新闻发布会上表示。此次会议发布了《2014亚太经合组织财长联合声明》以及《APEC区域开发成功的基础设施PPP项目实施路线图》（以下简称“路线图”）。
 
　　根据亚洲开发银行预测，2010~2020年十年期间，亚洲地区需要投8万亿美元基础设施资金，才能支撑目前经济增长的水平。
 
　　中国率先出资500万美元投资基建
 
　　在财长会的开幕式上，中国政府副总理张高丽即宣布：将利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。
 
　　这几乎在此时就预示了此次会议中，基础设施建设将成此时财长会议的主题。而这一主题的确立也早有端倪。
 
　　2013年， APEC框架下提出了互联互通计划（Connectivity），致力于实现APEC成员的相互紧密连接，各国官员描绘了升级硬件、建设制度和促进人与人连结的建设蓝图。对此，研究APEC问题的澳大利亚学者Andrew Elek博士，8月初在东亚论坛(East Asia Forum)发表文章曾指出，当前APEC面临的新角色转型，即推进各国在经济基础设施上的投资。
 
　　文章中指出，目前全球面临着对经济基础设施投资的巨大需求。 这种需求通常包括通讯设施、交通条件和电力网络等硬件，以及金融机构、市场和能源供应系统等软件。对于APEC各成员来说，推进经济基础设施建设，就意味着更好的交通和通讯条件。
 
　　另一方面，APEC目前面临的增长乏力，也促使其寻找新的增长引擎。作为一个拥有21个经济体，涵盖全球40%左右人口的经济合作体，APEC创造了世界47%的贸易总额和57%的GDP总量。 但是值得注意的是，此前很长一段时间内，维系这个经济体最重要的因素是区域内成员间的进出口贸易。截至2013年，区域内贸易额占APEC贸易总额的比重达66%。
 
　　但是今年4月，亚太经合组织发表半年一度的《APEC经济分析报告》称，2013年APEC经济体的经济增长率为3.7%，预计今年将达到4.2%，2015年、2016年进一步上升至4.3%和4.5%。报告称，出口一直是APEC经济体的增长引擎，但自2011年底以来，出口增长持续低迷，如果没有经济刺激举措，APEC经济体在2014年至2018年创造的产值，将比之前预期的减少4.3万亿美元。
 
　　由于在建设东盟经济共同体（ASEAN Economic Community）的过程中，东南亚各国政府成功的利用了东盟基础设施基金，在交通、通讯和能源网络等设施上进行了大规模投资。因此这一经验也成为此次发起的基础设施建设合作倡议的基础。
 
　　发展中国家的印度尼西亚已经跃跃欲试。印尼代表团团长、印尼财政部财政政策机构主席哈迪延托（AndinHadiyanto）此次出席财长会期间表示 ：“我们的公共资金是非常有限的，所以期待私有企业参与到PPP项目中进行融资。”
 
　　根据印度尼西亚财政部发布的信息显示：2010~2014年，印尼基础设施建设所需资金约为1924万亿印尼盾（1美元兑换9530印度尼西亚盾），每年约合400万亿印尼盾。不过印尼政府在预算内安排的资金在2012年仅为169万亿印尼盾。
 
　　PPP走红约束机制待统一
 
　　PPP项目在国内的“走红”更多源于政策激励。
 
　　今年4月国务院常务会议决定，铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
 
　　5月财政部正式成立PPP工作领导小组，9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确推广运用政府和社会资本合作模式“是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义”，并要求各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域。城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等细分行业均在其列。而同期《关于加强地方政府性债务管理的意见》则表示，地方发债将受到严格控制。此外，修订后的《预算法》明确规定仅省级政府可举债，且额度由国务院控制。这两项都把一定政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少的PPP推向前台。
 
　　在此次APEC财长会议上，中国宣布已建立国家层面的PPP中心。据本报记者了解，由财政部相关机构起草的“政府与社会资本合作模式(PPP)操作指南”已进入征求意见阶段。目前个试点省份也正在开展各类PPP项目规则制定。而 据财政部财政科学研究所研究员孙洁透露，目前我国PPP的路线图包括：建立一个机构，财政部新成立金融五处，专门负责PPP相关工作;出台一个通知，即财金[2014]76号文;设置一批试点，下一步还要进一步推动示范项目。
 
　　“我们已经参加过政府相关部门组织的PPP项目推介会，觉得项目前景挺好，但是这类投资的期限比较长，目前政府部门能提供怎样的项目支持，包括财政资金的注入方式、项目审批都不明确。”一位来自江苏的污水项目承包企业表示。
 
　　在大岳咨询总经理金永祥看来，PPP项目审批、建设涉及发改委等多个部门，政策能否落实还有待观察。
 
　　事实上，对于PPP项目的运作方式，APEC成员之前也存在着诸多差异。
 
　　在菲律宾， PPP基本管理框架为：政府采购部门负责筛选项目、制定PPP实施计划并开展评估，获批准的PPP项目将纳入国家经济与发展局制定的相关发展计划,项目评估和最终批准由国家经济与发展局投资协调委员会负责。
 
　　尤其菲律宾颁布法令第6957号（BOT法,BOT指建设—运营—移交）为其项目运营提供了保障。1994年该法修订促使菲律宾国内涌现出各种PPP模式。
 
　　而在20世纪80年代即开展PPP模式的马来西亚则主要依靠政府推行的“私人融资计划”。直到2009年成立PPP中心之后，政府宣布投资63.1亿美元成立公共与私营部门合作辅助基金（简称“辅助基金”），以支持PPP项目实施。但是仍缺乏正式、稳定的PPP项目评估框架和缺乏PPP标准格式合同；政府倾向于选择养老基金或有政府背景的金融机构则限制着私有银行和其他金融机构对PPP融资的参与。
 
　　在印度尼西亚，国家规划局、财政部、经济事务协调部、加快基础设施建设政策委员会4个部门负责制定PPP政策，国家规划局成立的PPP中心承担了大部分PPP发展工作。2005年颁布的印尼第67号总统令 在2010年修订后，从风险分担、竞争性招标、财政支持和非财政支持等方面明确了对于PPP项目的支持。法律虽规定签署PPP合同的部门负有监管和确保资金价值的责任，但由于缺乏标准化、具有法律约束力的体制和稳定的决策体系，PPP法规有效执行经常引发争议。
 
　　PPP项目的复杂性决定了监管的难度，各个国家不统一的运行规则恐成为打通APEC成员之间基础设施建设互联互通的基本门槛。
 
　　今年3月，印度尼西亚投资统筹部已经带来了多个项目希望寻求合作。分别是 MEDAN市到BINJAI市高速公路项目；BEKASI市PONDOK GEDE供水项目；SOEKARNO-HATTA苏卡诺哈达国际机场到雅加达市中心城际铁路；垃圾处理及焚烧项目建设及设备招投标以及其他公路、铁路、能源大型基础建设项目。
 
　　据一位参与当时推介会的企业代表透露，他们原本很感兴趣其中的高速公路项目，但是对方能接受的融资期限是3年内的短期融资。
 
　　“考虑到不熟悉当地的法律环境，而且短期融资的回报和风险，我们最终还是放弃了。”上述企业代表表示。
 
　　对于类似的情况，APEC财长会议上提出的路线图中，特别关注了实施环节。会议通过的路线图，以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，同时借鉴了G20机制、世行、亚行、OECD等国际机构此前的工作，总结而成。路线图旨在落实2013年印尼作为APEC机制东道主通过的APEC基础设施发展和投资多年期计划，并为APEC发展基础设施PPP项目提供指导。路线图针对PPP的特征、政府需要提供的环境、如何制定基础设施投资规划、如何选择项目、规范的采购程序是怎样的、如何分配风险等多方面内容，提供了建议和规范。
 
　　值得注意的是，基础设施建设融资在本届财长会议上成为热门话题的同时，此前热议的亚洲基础设施建设投资银行却并未被列入讨论的重点。
 
　　对此，中国财政部长楼继伟表示，亚投行不是以减贫为主要目标，是投资那些准商业性的基础设施，在治理结构上，也将与世界银行和亚洲开放银行有所区别。亚投行和世行、亚开行是互为补充的关系，并且三方愿意联合进行项目融资。
 
　　但在财长会期间，对于亚洲基础建设投资银行的话题，多位参加会议的人士都表示不予评论。10月24日，亚投行筹建备忘录在北京签署。